最近一段時間，“違規(guī)用地”“被動違規(guī)”“未批先建”等系列光伏亂象被頻繁曝光，與此同時
，廣西、山西、江蘇等多個省份也在8、
9月份陸續(xù)推出各自最新的光伏規(guī)范用地管理細則。
嚴(yán)肅整頓與強勢新規(guī)兩相加持，共同把“光伏用地”這個老生常談的話題推上了輿論風(fēng)口。
如果你是一位光伏從業(yè)者，又恰好負責(zé)光伏電站建設(shè)前期的拿地審批工作，那你一定對“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了罪”這四句話頗有體會，尤其是今年以來，這種體會應(yīng)該是越來越深……
一句簡單的“光伏用地政策收緊”，遠遠不足以概括光伏項目拿地艱辛的全部原因?；蛘?，更精準(zhǔn)的表述應(yīng)該是，讓從業(yè)者懼怕和痛苦的，不是“收緊”本身這個“神”，而是由它引申出來的各種“形”
——中央級政策和各地政策的差異、新舊政策的差異、政策落地執(zhí)行的程度、執(zhí)行過程中不同分管部門的口徑和標(biāo)準(zhǔn)等，這其中的知識盲區(qū)和矛盾紛爭，才是關(guān)鍵所在。
本文試著從政策內(nèi)容
和政策執(zhí)行
兩個層面，淺探光伏用地背后的風(fēng)云變幻。
9月12日，自然資源部在《自然資源管理工作中涉及地類的有關(guān)問題解答》中回答光伏用地的地類認定和管理的問題時，提及《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號)和《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號)兩份文件。
《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號)頒發(fā)于2023年3月20日，是光伏用地領(lǐng)域最新的中央級指導(dǎo)政策，它的頒布執(zhí)行，直接取代了2017年10月頒布的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號)。
那么，新舊兩份政策具體有什么差異？對光伏用地的實際影響具體體現(xiàn)在哪些地方？翻閱兩份政策原文就會發(fā)現(xiàn)，兩個問題很難依托政策內(nèi)容給出詳細答案，因
為前后兩份文件闡述的側(cè)重點不同，且并不能一一對應(yīng)。
比如，新政策提出了“光伏發(fā)電項目用地實行分類管理”，這是新增的要求，那么在舊政策執(zhí)行時代落地的光伏項目在新政施行之后又該如何“對號入座”？上述截圖給出了答案。
也就是說，政策在根據(jù)時代和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求不斷更新迭代，但是具體的政策內(nèi)容并不能完全做到條條款款都有據(jù)可依
。每一項政策的出臺，尤其是中央級政策，只能提供一個宏觀的方向指引。
《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》新政給出的導(dǎo)向是光伏用地政策進一步收緊，這是行業(yè)共識，可是若細致對比新舊政策的內(nèi)容就會發(fā)現(xiàn)，國家關(guān)于光伏用地的管理，在收緊的同時，也在逐步細化，這是一種從粗放式管理到精細化管理的謹(jǐn)慎考量，契合產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的宗旨。
以光伏方陣的用地規(guī)范為例，舊
政策《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》的表述為“對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)提出要求，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒?！薄?
《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》原文截圖
而到了新政策，《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》的相關(guān)表述變?yōu)椤肮夥疥囉玫夭坏谜加酶?，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響”。
《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》原文截圖
“不得占用耕地”是用地政策收縮的表現(xiàn)，其他則是政策更為細致和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋憩F(xiàn)。
可以說，從國家發(fā)展全局和光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展考量，光伏用地政策的收緊是科學(xué)的研判，無可厚非。但是，想要徹底理解中央級政策和各地政策的差異、新舊政策的差異，著實不易。
政策下發(fā)之后，還需要一段相當(dāng)長的時間去解讀分析、因地制宜、查漏補缺、日臻完善，這個過程，需要各級政府、產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)的共同參與。而在政策落地執(zhí)行的階段，光伏企業(yè)也將體會到各種冷暖與紛爭。
光伏用地亂象有很多，刨除部分刻意為之的違法亂紀(jì)行為不談，有兩種類型最具代表性，也最為無奈。
一種是“被動違規(guī)” 。隨著政策的更新，光伏用地的土地類型、標(biāo)準(zhǔn)以及項目相關(guān)手續(xù)的辦理都在不斷變化中，這導(dǎo)致了此前部分合法合規(guī)的項目被動成為“違規(guī)”項目，進而不得不拆除。
典型案例是江蘇泗洪領(lǐng)跑者光伏基地被拆除。2022年，該項目部分光伏方陣由于占用行洪通道以及未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)受到生態(tài)環(huán)境保護督察組與淮河水利委員會的核查，要求按《天崗湖湖泊保護規(guī)劃》和淮河水利委員會印發(fā)的審查意見，將要求不符的光伏等設(shè)施因地制宜、有計劃地調(diào)整退出，做到應(yīng)清盡清、能清速清。
但是，泗洪領(lǐng)跑者早在2017年就獲批開建，申報資料顯示，泗洪縣水利局批復(fù)意見為《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地規(guī)劃報告》不影響我縣河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意該規(guī)劃報告及實施方案。2018年泗洪領(lǐng)跑者項 目陸續(xù)并網(wǎng)，2年之后的2020年，泗洪縣《天崗湖保護規(guī)劃》方才完成編制。
另一種是“管理部門意見不統(tǒng)一” 。由于光伏項目占地面積大，會涉及國土、環(huán)保、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、水利等多個部門。光伏用地項目審批涉及能源、國土、林草、環(huán)保等多個部門，但各主管部門的業(yè)務(wù)出發(fā)點不同，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。由于同一塊土地在各部門的功能劃分不盡相同，因此前期開發(fā)人員需要跑多個部門分別去落實。然而，由于各種原因，可能僅落實一兩個部門，有些部門在不專業(yè)的情況下被忽略。
比如，同一個項目，能源主管部門同意批復(fù)，到了國土資源部門就通不過。又或者，項目在實施過程中，某個部門一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導(dǎo)致項目陷入停滯狀態(tài)，或重復(fù)提交審批材料，客觀上影響了新能源項目建設(shè)的落地效率，增加項目成本并延長開發(fā)周期。
對此，不少專家曾呼吁“一張圖”的方式，呼吁我國可再生能源規(guī)劃、土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃等需銜接一致。
令人欣喜的是，這個問題的解決已經(jīng)出現(xiàn)了曙光?！蛾P(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》文件兩次提到“一張圖”規(guī)劃。
行業(yè)中有一種普遍的聲音，說用地問題是橫亙在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上的大山，阻礙了產(chǎn)業(yè)的高速、順暢發(fā)展。
可是，哪一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一馬平川的呢？所有健全的機制都是在碰撞和調(diào)整中一步步發(fā)展起來的，而且是螺旋式上升、波浪式前進。
當(dāng)土地、產(chǎn)業(yè)、稅收等要素碰到一起，爭端和矛盾也隨之而起，政府、企業(yè)都有各自的知識盲區(qū)需要不斷補課，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在探索和挫折中不斷前行 。
這是常態(tài)，是規(guī)律，也是必修課。
Recently, a series of photovoltaic chaos such as "illegal land use", "passive violations" and "construction without approval" have been frequently exposed, and at the same time, many provinces such as Guangxi, Shanxi and Jiangsu have also successively
launched their latest photovoltaic standard land management rules in August and September.
Serious rectification and strong new regulations are both blessed, and jointly push the old topic of "photovoltaic land" to the forefront of public opinion.
If you are a photovoltaic practitioner and happen to be responsible for the land
acquisition approval work in the early stage of photovoltaic power plant construction, then you must have a good understanding of the four sentences of "running off legs, grinding mouths, paying money, and suffering crimes", especially since this
year, this experience should be deeper and deeper...
A simple sentence of "tightening of photovoltaic land policy" is far from enough to summarize the whole reason for the hardship of acquiring land for photovoltaic projects. Or, a more accurate
expression should be that what makes practitioners afraid and painful is not the "god" of "tightening" itself, but the various "shapes" derived from it - the differences between central policies and local policies, the differences between old and
new policies, the degree of policy implementation, the caliber and standards of different departments in the implementation process, etc., in which knowledge blind spots and contradictions and disputes are the key.
This article attempts to explore
the changes behind photovoltaic land from the two levels of policy content and policy implementation.
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