在華南、華東等土地資源日益緊張的情況下，想拿到成千畝的可用于建設(shè)地面集中光伏項目的土地已經(jīng)十分困難，部分投資者將目光轉(zhuǎn)移到已經(jīng)開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的大棚項目上。
國家鼓勵利用具備條件的廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、垃圾填埋場等場地建設(shè)光伏項目，此類用地也符合土地高效利用的原則。然而，農(nóng)業(yè)大棚涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理，存在不同職能部門的交叉監(jiān)管。因此， 在農(nóng)業(yè)大棚上開展光伏項目，存在一些特殊的法律問題，需特別關(guān)注。
雖然以設(shè)施農(nóng)業(yè)的方式操作很困難，但 可以直接通過“農(nóng)光互補”的形式開展。 本文以廣東省為例，介紹了在設(shè)施農(nóng)業(yè)上開展光伏項目的法律風(fēng)險。
一、光伏項目可以建設(shè)在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上嗎？
2023年，廣東省自然資源廳在其官網(wǎng)回復(fù)了某網(wǎng)友關(guān)于“光伏項目可以建設(shè)在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上”的提問，省廳表示：“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理要求農(nóng)地農(nóng)用，不得改變農(nóng)業(yè)設(shè)施用途。因此，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)光伏項目，不符合當(dāng)前相關(guān)管理規(guī)定，需按照有關(guān)規(guī)定另行辦理手續(xù)?！庇捎谠O(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案最終需提交省平臺入庫，從省廳的公開答復(fù)態(tài)度可以看出，光伏項目辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案將存在一定難度。
二、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地有哪些特點？
部分農(nóng)業(yè)公司，通過農(nóng)村土地承包或者流轉(zhuǎn)的方式，直接在一般農(nóng)用地上開展農(nóng)業(yè)種植或養(yǎng)殖，并設(shè)置相應(yīng)的養(yǎng)殖大棚、管理用房、生產(chǎn)監(jiān)控室、飼料房等。此類在一般農(nóng)用地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)大棚， 其土地性質(zhì)仍是農(nóng)用地，一般無法取得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證。
設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用一般耕地，不需落實占補平衡。 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在協(xié)議到期后不改變農(nóng)業(yè)用途且擬繼續(xù)使用的，地上農(nóng)業(yè)設(shè)施可不拆除，按協(xié)議約定歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為存量設(shè)施農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)一管理、循環(huán)利用，并按規(guī)定辦理用地備案變更等手續(xù)。非農(nóng)建設(shè)應(yīng)按規(guī)定使用存量建設(shè)用地或依法辦理新增建設(shè)用地手續(xù)，落實耕地占補平衡和永久基本農(nóng)田補劃，符合規(guī)定的可納入點狀供地范圍統(tǒng)籌安排。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地涉及違法用地的，須依法查處到位后方可按規(guī)定辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案。
據(jù)《廣東省發(fā)展改革委轉(zhuǎn)發(fā)國家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》的規(guī)定， 在沒有產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)業(yè)大棚屋頂上建設(shè)光伏項目，一般無法按屋頂分布式光伏項目備案，則該類項目需遵循地面式光伏項目的相關(guān)規(guī)定， 且此類項目需考慮農(nóng)業(yè)大棚涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的問題。
三、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案流程
關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案流程，一般由設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主體向所在鎮(zhèn)街一級主管部門提出申請，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主體、集體土地所有權(quán)人需就設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)使用條件協(xié)商一致，簽署相關(guān)格式化文本《設(shè)施建設(shè)方案》《廣東省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地協(xié)議》《土地使用條件》《土地復(fù)墾承諾計劃書》《土地復(fù)墾費用使用監(jiān)管協(xié)議》，并將前述文本一并報鎮(zhèn)街一級主管部門備案。鎮(zhèn)街一級主管部門收到相關(guān)材料后，在規(guī)定時間內(nèi)審查備案，并將相關(guān)信息報區(qū)級自然資源主管部門核驗。區(qū)級自然資源主管部門核驗完成后，將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案信息報廣東省土地管理與決策支持系統(tǒng)（設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案模塊）、自然資源部設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫，具體如下：
四、在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上開展光伏項目的風(fēng)險及解決方案
光伏項目在按設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的大棚上建設(shè)，根據(jù)7號文的要求，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需遵循“農(nóng)地農(nóng)用”原則， 如光伏項目采用“全額上網(wǎng)”的模式，論證光伏項目專屬于為農(nóng)業(yè)服務(wù)較為困難。
如果 進行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案時未能將光伏部分備案進設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中，則不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“農(nóng)地農(nóng)用”原則， 根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》第三條的相關(guān)規(guī)定，“將原設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地”， 光伏項目存在被認定為違法用地的風(fēng)險。
如農(nóng)業(yè)大棚不進行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，光伏所依托的農(nóng)業(yè)大棚將存在違法用地風(fēng)險；
如僅辦理了農(nóng)業(yè)大棚的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，則光伏項目可能被認定為“將原設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法用地行為”。
此時，為了項目用地合規(guī)，光伏業(yè)主一方面可以考慮與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T溝通能否以“BIPV光伏建筑一體化”的形式將光伏項目一并做設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，另一方面可以考慮與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)商變更養(yǎng)殖、種植方案，不建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚，則農(nóng)業(yè)大棚無需辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案， 光伏項目按農(nóng)光互補形式建設(shè)。
近年來，存在大量利用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地開設(shè)農(nóng)家樂、違規(guī)建房等非農(nóng)建設(shè)的情況。然而，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案由基層農(nóng)業(yè)部門負責(zé)，相關(guān)部門一般只關(guān)注農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖，對光伏項目并不了解，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進行非農(nóng)建設(shè)的備案多持謹慎態(tài)度。
因此，光伏投資者需特別關(guān)注農(nóng)業(yè)大棚使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的合規(guī)性，提前與屬地相關(guān)部門做好溝通，確認光伏項目建設(shè)方案的可行性。在實施過程中，不得以建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚為名，行光伏項目建設(shè)之實。
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